Zmarnowane pieniądze i polityczne układy. Ciemna strona budowy autostrad w Polsce
24 października 2014, 15:20 | Aktualizacja: 24.10.2014, 16:13
Tyle dróg budują, tylko nie ma dokąd jechać – miał przed laty powiedzieć Jan Himilsbach. Dziś aktualna jest pierwsza część tego stwierdzenia. Bo gęstniejąca z każdym rokiem pajęczyna autostrad i tras ekspresowych to jeden z większych sukcesów wolnej Polski.
W ciągu ostatnich 25 lat łączna długość dróg szybkiego ruchu powiększyła się prawie dziewięciokrotnie: w 1989 r. było ich raptem 335 km, a jeszcze w tym roku przeskoczymy barierę 3 tys. W tej chwili już tylko pięć unijnych krajów ma dłuższą łączną długość autostrad i dróg ekspresowych niż Polska – to Niemcy, Francja, Hiszpania, Włochy i Wielka Brytania.
Drogowy postęp jest oczywisty, ale podczas budowy popełniliśmy błędy, które nie powinny się zdarzyć. Nawet dawni ministrowie transportu oceniają bilans programu drogowego pozytywnie, ale nie bezkrytycznie.
– Z Krakowa, Katowic i Wrocławia drogami szybkiego ruchu jeszcze wciąż można się dostać do Warszawy tylko przez Berlin – żartuje Tadeusz Syryjczyk, minister w latach 1998–2000. A dzieje się tak, bo wciąż wybrakowane są ciągi tras S7 do Krakowa, S8 do Wrocławia oraz A1 na Śląsk. – Już niedługo psycholodzy będą badali, jak zachowuje się kierowca w tunelu z ekranów akustycznych – ironizuje Jerzy Polaczek, szef resortu transportu w latach 2005–2007.
A gdyby tak cofnąć czas? Co można było zrobić inaczej? Lepiej? Wnioski mogą posłużyć podczas budów dróg w ramach unijnego rozdania 2014–2020.
Polityczne decyzje
Specjaliści zgodnie przyznają, że problem jest z kolejnością. Często nie zaczynaliśmy od dróg, które są najpotrzebniejsze, ale od tych, które akurat najłatwiej było zbudować.
Trudne do zrozumienia jest, że Warszawa doczekała się dostępu do autostrady dopiero 23 lata od upadku komunizmu. Trasę A2 udało się cudem dociągnąć do stolicy na dwa dni przed pierwszym gwizdkiem Euro 2012. Wjazd samochodów na autostradę telewizje pokazywały, przerywając inne programy. – A przecież budowę sieci szybkich dróg należało zacząć od Warszawy, a nie na niej kończyć. Taki wniosek wynikał z wszelkich badań ruchu – podkreśla Adrian Furgalski z Zespołu Doradców Gospodarczych TOR.
Dlaczego wcześniej od Warszawy obwodnic doczekały się takie „metropolie” jak Garwolin czy Słupsk? Jak zły sen urzędnicy wspominają problemy z wyznaczeniem autostrady przez stolicę, mimo że korytarz pod nią został zarezerwowany już przed olimpiadą w Moskwie w 1980 r. Od lat 90. każda przymiarka do inwestycji powodowała gigantyczne protesty. Dlaczego tysiące tirów jadących z Lizbony do Władywostoku mają jeździć przed naszymi oknami – takiego argumentu używali przeciwnicy A2. Po latach przepychanek przepisy zmieniły się na bardziej proinwestycyjne. A żeby uspokoić nastroje, resort transportu podjął decyzję, że w Warszawie nie będzie autostrady A2, tylko ekspresówka S2 (częściowo w tunelu). Formalnie spadła ranga drogi, w praktyce dla kierowców zmiany były mało zauważalne. Tylko dlatego trasę S2 udało się dociągnąć w ubiegłym roku do Lotniska Chopina, a przetarg na przejazd pod Ursynowem jest w toku.
Inny absurd to autostrada A1. Choć liczy już łącznie prawie 400 km długości, to wciąż nie ma odcinka, na którym – według prognoz – ruch będzie największy: między śląskimi Pyrzowicami a Strykowem pod Łodzią. W ciągu ostatnich lat GDDKiA dokończyła za to odcinek północny A1: między Strykowem a Toruniem. Bez podłączenia do Śląska to autostrada na pół gwizdka. W dzień powszedni natężenie ruchu bywa tu tak małe, że na horyzoncie można nie zobaczyć żadnego auta (jedyny wyjątek to letnie weekendy, kiedy Polacy suną nad Bałtyk). – Pionowa oś północ-południe między Strykowem a Śląskiem powinna być priorytetem. Źle, że tak się nie stało – przyznaje Tadeusz Syryjczyk.
Dopiero teraz GDDKiA poszukuje wykonawcy A1 z Częstochowy do Katowic. Przetargi rozpisano, kiedy szefową resortu infrastruktury została pochodząca ze Śląska Elżbieta Bieńkowska. W ciągu ostatnich tygodni Dyrekcja podpisała też trzy umowy na skończenie A1 ze Strykowa w kierunku Piotrkowa, czyli budowę wschodniej obwodnicy Łodzi. To miasto będzie docelowo otoczone pierścieniem tras – A1, A2 i S14 – co jest w dużej mierze zasługą pochodzącego stąd ministra infrastruktury z lat 2007–2011 Cezarego Grabarczyka.
Nieprzypadkowo wspominam o patronach, bo budowa dróg to w dużej mierze polityczne decyzje. Na kluczowy odcinek A1 z Częstochowy do Piotrkowa Trybunalskiego wciąż nie ma pomysłu, bo jego ojcem chrzestnym mógłby być co najwyżej Edward Gierek. Tutaj planowana autostrada pokrywa się z gierkówką.Oczywiście ta od biedy może posłużyć jako łącznik między dwiema częściami A1. Problemem jest jej stan techniczny i fakt, że nie posiada bezkolizyjnych węzłów. Po nieudanych podejściach do budowy w systemie PPP (warunki zostały tak pomyślane, że nikt się nie zgłosił) albo powołaniu rządowej spółki, która wyemituje obligacje, temat umarł.
Może wystarczy więc gierkówkę wyremontować? – Z uwagi na prognozowane bardzo duże natężenie ruchu na północ od Śląska A1 powinna być budowana w parametrach autostrady. Odcinek z Częstochowy do Piotrkowa Trybunalskiego powinien być numerem jeden wśród prac na A1, a nie odcinek przy granicy z Czechami, w Gorzyczkach, który powinien zostać zbudowany w standardzie ekspresówki – zauważa Furgalski.
Na tym tle zaskakująco może też wyglądać decyzja o pociągnięciu autostrady A4 aż do granicy z Ukrainą. Dwa odcinki są jeszcze w budowie, z czego między Tarnowem i Dębicą pojedziemy w ciągu najbliższych dni. – Ten odcinek A4 jest mniej potrzebny niż A1 ze Śląska. Ale decyzja była podejmowana pod presją Euro 2012, a nie na podstawie prognoz ruchu – przyznają nieoficjalnie specjaliści w GDDKiA.
Obwodnica obwodnicy
Z badań natężenia ruchu zlecanych co pięć lat przez GDDKiA wynika, że wciąż największy problem z korkami mają Warszawa, Poznań, Gdańsk, Wrocław i Śląsk. Wszystkie mają w końcu dostęp do szybkiej sieci, ale nie zawsze jest to zrobione z głową. – Sytuacja Trójmiasta jest dramatyczna. S6 jako obwodnica powstała w układzie dwa razy dwa pasy. Dziś to jedna z najbardziej obciążonych obwodnic w kraju – mówi Robert Chwiałkowski ze stowarzyszenia SISKOM, które monitoruje inwestycje drogowe w Polsce. – Sytuacja jest na tyle poważna, że GDDKiA rozważa teraz budowę obwodnicy dla obwodnicy – dodaje.
Nawet na zachodnim odcinku Autostrady Wolności – to od czterech miesięcy nazwa A2 – jest problem. Bo Poznań dostał obwodnicę autostradową w 2003 r. – też w układzie dwa razy dwa pasy. W ciągu 10 lat ruch wzrósł z 8 tys. do 50 tys. pojazdów na dobę. Do 2018 r. planowana jest budowa trzeciego pasa. Ale absurd polega na tym, że akurat na tym odcinku nie ma rezerwy na trzeci pas, wiec wiadukty, estakady i węzły trzeba będzie wyburzać.
W ciągu miesiąca zostanie otwarta obwodnica Augustowa (ominie Rospudę). Sęk w tym, że droga nie spełni swojej roli bez sąsiedniej obwodnicy Suwałk – po minięciu Augustowa kierowcy będą się cofać z nowiutkiej obwodnicy na starą „ósemkę”. – Dla Suwałk wciąż nie ma decyzji lokalizacyjnej ani pozwolenia na budowę. Inwestycje są źle skoordynowane – ocenia Robert Chwiałkowski z SISKOM.
Jest kilka dróg, które powstały, chociaż w kolejce do finansowania czekały inne, bardziej potrzebne. Według Adriana Furgalskiego nie było konieczności budowy 50-km odcinka S22 z Elbląga w kierunku obwodu kaliningradzkiego, do przejścia granicznego Grzechotki, które zostało otwarte pod koniec 2010 r. Decyzja o budowie drogi zapadała, kiedy istniała szansa na normalizację kontaktów z Rosją (w planach było np. rozszerzenie ruchu bezwizowego). Inna droga szybkiego ruchu ponad stan – czyli mocno ponad prognozowane natężenie ruchu – powstanie na Pomorzu. W niejasnych okolicznościach do rządowych planów zostały dopisane drogi z tego regionu za prawie 5,5 mld zł, w tym ekspresówka S6 ze Szczecina do Koszalina. Problem w tym, że droga tej klasy – poza obwodnicą Koszalina – nie jest tu dziś potrzebna. Wyniki generalnego pomiaru ruchu z 2010 r. pokazują zaledwie od 7 do 10 tys. pojazdów na dobę.
Rozbuchane ekolobby
Takiego szczęścia – i dostępu do decydentów – jak Pomorze nie miało Podlasie, które jest drogową białą plamą. – W 1989 r. w Polsce było ponad 370 km tras ekspresowych i autostrad, a na Podlasiu zero. Dzisiaj mamy łącznie prawie 3 tys. szybkich dróg, a na Podlasiu zaledwie 42 km. Ten region nie ma szans dogonić średniej dla kraju przed 2040 r. – wylicza Adam Kulikowski, prezydent Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Drogownictwa.
Skoro niektóre regiony Polski są drogowo upośledzone z powodu braku pieniędzy, tym bardziej niezrozumiałe jest „bizancjum projektowe”. Eksperci zwracają uwagę, że polskie autostrady są często kosmicznie przewymiarowane – nierzadko pod dyktando ekologów.
Na autostradzie A4 między Rzeszowem a Dębicą na wysokości miejscowości Boreczek powstało przejście dla zwierząt warte 65 mln zł (za taką kwotę można zbudować średniej wielkości stację metra). To taka gigantomania, że internauci zastanawiali się, czy nad autostradą będą przechodzić stada dinozaurów i mamutów. A to przykład pierwszy z brzegu. Jak informowaliśmy w DGP, na węźle Radziejowice na trasie S8 powstała betonowa kładka o rozpiętości 60 m dla dużych zwierząt – np. łosi – która prowadzi nad trasą prosto na ogrodzenie zabytkowego parku. Koszt obiektu – 20 mln zł. Hit znajduje się nad S3 między Szczecinem i Gorzowem Wielkopolskim. To tu projektant zaplanował trzy przejścia bramowe dla nietoperzy. Można powiedzieć, że takie wymagania ma UE, a ponieważ to ona wykłada znaczącą część pieniędzy, więc my musimy się dostosować. Ale to nie do końca tak. W całej UE przed Polską takie kładki dla nietoperzy stosowane są tylko w Holandii, Wielkiej Brytanii i właśnie w Polsce.
Obiektem niekończących kpin są – także niekończące się – szpalery ekranów akustycznych. Z ich powodu 90-km kawałek A2 z Łodzi do Warszawy nazywany jest przez kierowców „autostradą w wannie”. Budowa odcinka pochłonęła 3,6 mld zł, z czego na ekrany poszła astronomiczna kwota 250 mln zł. Na przykład w Krakowie ekran dźwiękoszczelny ciągnie się między autostradą A4 a linią kolejową. To efekt drakońskich norm ochrony przed hałasem. I znowu: ekrany wcale nie zostały wymuszone przez Brukselę. Według ostrożnych wyliczeń od 2009 r. do 2012 r. absurdalnie rygorystyczne polskie normy zabezpieczeń przed hałasem wygenerowały niepotrzebny wydatek rzędu 1,5 mld zł. Zdaniem Ministerstwa Środowiska przy drogach wybudowanych od 2007 r. mogłoby ich być aż o 40 proc. mniej bez uszczerbku dla ludzi i środowiska.
Drogowymi historiami z zielonymi w tle można się przerzucać. Imponujący most w Mszanie z piramidami trzech pylonów został przerzucony nad strumykiem Kolejówka, który da się przeskoczyć suchą stopą (to kolejne ustępstwo na rzecz ekologów). W wyniku m.in. problemów projektowych budowa opóźniła się o kilka lat, a koszty samej przeprawy wzrosły trzykrotnie. Będą pokryte częściowo z gwarancji bankowej głównego wykonawcy, który na moście zbankrutował.
>>> Czytaj też: Wolny rynek kolonizuje sektor publiczny w Polsce
Klęska urodzaju
Od lat 70. do przełomu lat 90. w Polsce nie budowano prawie nic. Boom zaczął się 10 lat temu. Kiedy w majowy weekend 2004 r. Polska przystępowała do UE, autostrad było u nas trzy razy mniej, a tras ekspresowych sześć razy mniej niż dzisiaj. W latach 2004–2006 na infrastrukturę transportową w Polsce Bruksela przeznaczyła ponad 1 mld euro, a w latach 2007–2013 – kolejnych 20 mld euro. Była susza i nagle spadł deszcz pieniędzy. Potem doszła gorączka przygotowań do organizacji Euro 2012, która dodatkowo wymusiła kumulację zleceń w jednym czasie. Jeśli dodamy do tego politykę najniższej ceny w połączeniu z niedziałającym mechanizmem prekwalifikacji oferentów (wystartować w przetargu mógł prawie każdy), to mamy wyjaśnienie czarnej serii upadłości, która przeorała polską budowlankę jak koleiny gierkówkę.
– Z punktu widzenia perspektywy budżetowej 2014–2020 dobrze, że nie czeka nas żadna wielka impreza sportowa, bo dostawcy nie będą dyktowali cen wykonawcom – podkreśla Łukasz Bernatowicz, ekspert ds. inwestycji w BCC.
– Z powodu braku środków w latach 90. szybkie drogi powstawały w tempie kilkudziesięciu kilometrów rocznie. Gdybyśmy włożyli w drogi więcej pieniędzy w pierwszej dekadzie transformacji, wtedy inwestycje rozłożyłyby się w czasie bardziej równomiernie – mówi minister Syryjczyk.
Eksperci przyznają jednomyślnie: fatalnym błędem był system bramkowy. Według raportu Audytela od 2007 r. wydatki na zakup terenów, budowę punktów poboru opłat i ich utrzymanie przekroczyły 1,5 mld zł. To pieniądze wyrzucone w błoto, czego dowodem były korki przed dojazdami do punktów poboru opłat na A1 i A4 tego lata. To wtedy ówczesny premier Donald Tusk podjął histeryczną decyzję o podniesieniu szlabanów na koncesyjnym odcinku Toruń – Gdańsk w cztery sierpniowe weekendy. – Od początku poszliśmy w złym kierunku – powiedział DGP prof. Wojciech Suchorzewski z Politechniki Warszawskiej. – Pamiętam absurd towarzyszący opiniowaniu autostrady A2 na wlocie do Warszawy, gdzie rozważana była stacja poboru opłat Konotopa. Z prognoz ruchu do 2020 r. wynikało, że należy zbudować 24 bramki do poboru opłat! Pod względem wielkości powierzchni, która byłaby potrzebna do tej budowy, to byłyby dwa Stadiony Narodowe – przypomina. W tym roku wicepremier Bieńkowska zdecydowała o odejściu od systemu bramowego na rzecz elektronicznego poboru opłat. Słusznie, ale za późno. Niestety jej następczyni Maria Wasiak wciąż nie podjęła wiążących decyzji w tej sprawie.
A błędnych założeń jest więcej. – Przepłacaliśmy, budując bezkolizyjne węzły trąbki, żeby zmieścić stacje poboru opłat. Przy obecnych węzłach wymagających np. 270 stopni zwrotu, żeby skręcić w prawo (zamiast 90 stopni), to nadkładanie kilkuset metrów drogi. A rozwiązaniem powinny być tańsze i bardziej efektywne węzły typu karo – tłumaczy prof. Wojciech Suchorzewski.
Oczywiście nie myli się tylko ten, kto nic nie robi. Ale kwota niepotrzebnych wydatków jest szokująca. Za 1,5 mld zł na zbędne ekrany i 1,5 mld zł na zbędne bramki na autostradach można zbudować od podstaw 75 km nowej autostrady. Czyli wystarczyłoby na odcinek A1 z Piotrkowa do Częstochowy.
Tajne zapisy
Na dodatek nie wiadomo, czy uda się objąć nowym systemem elektronicznych opłat wszystkie odcinki – łącznie z koncesyjnymi. Bo system pomyślany jest tak, że Ministerstwo Infrastruktury ma pełnię władzy wyłącznie nad drogami, którymi zarządza GDDKiA. Barierą są tajne zapisy z umów koncesyjnych.
Aktualnie płatne odcinki zostały wybudowane na podstawie dwóch koncesji wydanych w 1997 r. – dla spółek Autostrada Wielkopolska na A2 i Stalexport Autostrada Małopolska na A4 – oraz jednej z 2004 r. (na A1 dla GTC). Dwie z tych umów wygasają w 2037 r., a jedna w 2027 r. Pieniędzy w kasie państwa nie było, więc strona publiczna sięgnęła po finansowanie zewnętrzne w postaci umów koncesyjnych. Ale dzisiaj trzeba za to słono płacić, a systemy rozliczeń są skrajnie niejasne i różnią się między sobą.
Na przykład 255-km odcinek Autostrady Wielkopolskiej składa się z dwóch części, które diametralnie różnią się pod względem umowy. Ze Świecka do Nowego Tomyśla stawki ustala minister, a spółka Jana Kulczyka pobiera od Skarbu Państwa stałą opłatę za dostępność. Na fragmencie z Nowego Tomyśla do Konina sama wyznacza wysokość stawek, zatrzymuje całość wpływów, z których autostradę utrzymuje. Na A4 Katowice – Kraków Stalexportu jest tak samo, z tą różnicą, że ta spółka autostrady nie budowała, tylko przejęła ją od strony publicznej (w stanie wymagającym modernizacji).
– W 2014 r. w ramach opłaty za dostępność autostrad Krajowy Fundusz Drogowy wypłaci koncesjonariuszom 1,6 mld zł. Rok wcześniej było to 1,3 mld zł, dwa lata wcześniej 1 mld zł. Szczegóły rozliczeń zostały decyzją rządu utajnione przed opinią publiczną – punktuje były minister Jerzy Polaczek. Jego zdaniem istnieje obawa, że Skarb Państwa daje się wykorzystywać koncesjonariuszom jak dojna krowa. – Korzeni patologicznej sytuacji trzeba szukać w latach 90. A konkretnie w słabym przygotowaniu inwestycji państwowych przy formułowaniu reguł gry ze stroną prywatną – zauważa.
Jak twierdzi, to ta mniej jasna strona programu budowy autostrad w Polsce. A wątpliwości jest więcej. – Ciekawe, dlaczego na odcinkach koncesyjnych wciąż nie ma elektronicznego poboru opłat od ciężarówek. Te fragmenty dróg są traktowane, jakby nie obowiązywały ich dyrektywy unijne – dodaje Jerzy Polaczek.
Pytania o błędy minionych lat są potrzebne, bo plany rządu są ambitne.Podczas exposé premier Ewa Kopacz zapowiedziała, że w latach 2014–2020 zbuduje w Polsce jeszcze 1770 km dróg szybkiego ruchu i 35 obwodnic miast za blisko 93 mld zł. To zapowiedź miła dla ucha kierowców. Ale część ekspertów twierdzi, że niedługo będą też mniej przyjemne. – Jestem przekonany, że jest kwestią kilku lat, kiedy rząd wprowadzi płatne ekspresówki też dla samochodów osobowych – twierdzi Robert Chwiałkowski. Wyjaśnia, że potrzebne będą pieniądze na utrzymanie dróg i kontynuację programu ich budowy, a przecież Bruksela w końcu zamknie kurek z pieniędzmi. To byłoby istne trzęsienie ziemi. Specjalista zastrzega jednak, że w przypadku inwestycji dofinansowanych przez Brukselę – po pierwsze – musi minąć co najmniej pięć lat od rozliczenia się z UE. Po drugie, musi ruszyć elektroniczny system poboru opłat, podczas gdy gołym okiem widać, że z jego wdrożeniem będą kłopoty. Zanosi się na to, że na przesiadkę do pendolino kierowcy mają jeszcze co najmniej kilka lat.
